Les sources des stratégies législatives

Le défi stratégique

La stratégie économique

La protection juridique du patrimoine incorporel

Le lien entre le patrimoine incorporel et les espaces physiques

Les sources des stratégies législatives *

Marc Denhez

Gracieuseté de

I. LES TRAITÉS

La gestion des biens culturels immobiliers au niveau national fait l'objet d'un traité international. Les traités et les recommandations ont été regroupées par l'Unesco (Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture) dans un volume intitulé Conventions et recommandations de l'Unesco relatives à la protection du patrimoine culturel, (Paris, 1983). Le caractère irrévocable des obligation imposées par ces traités est défini par l'auteur dans « Pacta Sunt Servanda » ( Cultures anciennes dans les mondes nouveaux. ICOMOS, Washington, 1987. Vol. II, p. 869). En particulier, la Convention concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel ( « Convention du patrimoine mondial » ) précise que chaque État membre doit entreprendre (selon l'article 5) les activités suivantes quant à ses sites d'importance "universelle" :

• adopter une politique générale visant
à assigner une fonction au patrimoine culturel et naturel dans la vie collective;
• intégrer le protection de ce patrimoine dans des programmes de planification générale;
• instituer un ou plusieurs
services de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel et naturel, dotés d'un personnel approprié et disposant des moyens lui permettant d'accomplir les tâches qui lui incombent;
• perfectionner les méthodes d'intervention qui permettent à un État de
faire face aux dangers qui menacent son patrimoine;
• prendre les mesures
juridiques, administratives, et financières adéquates nécessaires pour l'identification, la protection, la conservation, la mise en valeur, et la réanimation de ce patrimoine; et
• favoriser le développement de
centres nationaux ou régionaux de formation dans le domaine de la protection, de la conservation et de la mise en valeur du patrimoine.

Les tribunaux canadiens n'ont pas eu à statuer sur ces engagements; mais selon le plus haut tribunal en Australie, ces engagements représentent une obligation juridique reconnaissable en droit parmi les États-membres [ Commonwealth of Australia v. State of Tasmania , (1983) 158 C.L.R. 1],

Un deuxième traité, la Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (« Convention de La Haye 1954 ») porte plus particulièrement sur les situation militaires.

II. LES RECOMMANDATIONS

Il y a aussi une gamme de Recommandations de l'Unesco. Ces Recommandations n'ont pas force de loi, mais elles représentent un point de départ essentiel pour l'élaboration des politiques nationales, car elles représentent la pensée stratégique collective de la communauté internationale à cet égard. En vertu de l'entente par laquelle l'Unesco a été créée, les États-membres ont le devoir juridique de considérer ces Recommandations dans l'élaboration de leurs politiques.

Les cinq recommandations principales ci-après présentent les conséquences les plus directes sur la législation concernant les sites et ensembles du patrimoine :

• Recommandation définissant les principes internationaux à appliquer en matière de fouilles
archéologiques, New Delhi, 1956.
• Recommandation concernant la sauvegarde de la beauté et du caractère des paysages et
des sites, Paris, 1962.
• Recommandation concernant la protection des biens culturels mis en péril par les travaux
publics ou privés, Paris, 1968
• Recommandation concernant la sauvegarde des ensembles historiques ou traditionnels et
leur rôle dans la vie contemporaine, Nairobi, 1976.

On peut distinguer le profil suivant, pour la stratégie nationale, émanant de la communauté internationale, dont certaines idées (mais pas toutes) émanent des Recommandations :

1. RÉGLEMENTATION DU PATRIMOINE APPARTENANT AU SECTEUR PUBLIC

a) Intégration et mise en oeuvre des mesures patrimoniales aux plans d'urbanisme.

b) La contrôle des projets publics qui menacent la patrimoine.

c) La mise en oeuvre de la Convention sur le patrimoine mondial et des autres instruments internationaux.

2. INCITATIFS POUR LE PATRIMOINE AU SECTEUR PUBLIC

a) Règlements portant sur l'utilisation gouvernementale des bâtiments patrimoniaux.

b) Examen des politiques de subvention des projets (hospitaliers, scolaires etc.) qui favorisent ou défavorisent la restauration et le patrimoine.

c) Intégration des programmes d'habitation sociale.

d) Accès aux fonds internationaux.

3. RÉGLEMENTATION DU PATRIMOINE AU SECTEUR PRIVÉ

a) Contrôle des projets privés qui ont un impact sur l'archéologie et les bâtiments patrimoniaux.

b) De la propriété et de la possession portant sur les découvertes archéologiques.

c) La réglementation de l'entretien et de l'occupation.

d) La réglementation de l'intérieur ainsi que de l'extérieur des bâtiments.

e) Les appels et la conciliation.

4. INCITATIFS POUR LE PATRIMOINE AU SECTEUR PRIVÉ

a) L'impôt sur le revenu

b) Les taxes de vente, TPS et TVA

LE BILAN DES RECOMMANDATIONS

Les Recommandations de l'Unesco visent la création d'un climat administratif pour la planification : par exemple, les recommandations précisent que

• chaque gouvernement devrait adopter une politique officielle (1972 art. 4) valable pour
l'ensemble du territoire (1962 art. 3);
• toute planification officielle devrait tenir compte de la sauvegarde du patrimoine (1968 art. 2),
et les mesures de protection devraient engager le secteur public au même titre que le secteur privé (1976 art. 13).
• Dans les localités présentant un intérêt potentiel, toute décision relative à une construction
devrait être précédée d'une étude des diverses solutions de rechange (1968 art. 21).
• Les propositions relatives aux zones historiques devraient tenir compte des avis des
collectivités locales et des habitants (1972 art. 34).
• Enfin, les inventaires du patrimoine établis par les gouvernements devraient inclure les sites
désignés comme sites à protéger et ceux que ne le sont pas (1968 art. 4).
• Les objectifs relatifs aux biens du patrimoine devraient être intégrés dans les pratiques
normales de planification et d'aménagement du territoire (1972 art. 33; 1976 art. 12)), et statutaires (par exemple, les zones entourant les sites du patrimoine devaient être soumises à des règlements assurant leur harmonisation (1962 art. 5).

Les Recommandations portent également sur la définition des sortes de patrimoine ciblées :

• Des ensembles d'édifices modestes, qui présentent collectivement un intérêt culturel devraient
être protégés, même si aucun d'entre eux n'est particulièrement intéressant (1968, art.8b).
• Les paysages devraient également être protégés, par exemple en ce qui concerne la coupe des
arbres, le contrôle des lotissements, etc (1962, art. 17). Cette protection ne devrait faire l'objet d'aucune indemnisation (1962, art. 19).

Les Recommandations s'adressent aussi aux mesures juridiques :

• La protection de biens devrait impliquer l'interdiction de leur destruction ou de leur
modification sans permission du gouvernement (1962 art. 21).
• Les projets de réhabilitation devraient se conformer aux normes modernes de sécurité; mais en
cas de conflits entre les codes de la construction ou de sécurité d'incendie et les impératifs de conservation, des normes équivalentes devraient être appliquées (1976 art. 27).
• Dans les zones sauvegardées, il devrait y avoir une obligation légale d'entretenir les biens du
patrimoine (1968 art. 25; 1972 art. 45).
• L'entretien normal ne devrait pas nécessiter d'autorisation (1962 art. 22).
• Les enseignes et panneaux publicitaires et autres, disposés dans les zones classées devraient
faire l'objet de règlements spéciaux (1968, art 25; 1972, art. 45; 1976, art. 30).
• Les contrevenants devraient encourir des peines exemplaires, y compris la remise en état des
biens aux dépens du contrevenant (1962, art. 35; 1972, art. 48; 1976, art. 12))

• toute politique de protection devrait être accompagnée d'une politique de réanimation (1976
art. 33).
• Les biens du patrimoine devraient être utilisés, afin de les intégrer aux besoins présents et à
venir de la communauté. Les gouvernements devraient s'engager à instaurer une politique à cet effet (1972, art. 32, 34).
• Les agences publiques devraient orienter leurs budgets de construction vers la rénovation de
l'espace dans des édifices classés (1976, art. 42).
• Les propriétaires d'édifices classés (ou sis dans des zones classées) devraient être aidés par le
biais d'encouragements fiscaux ou autres (1968, art. 17(a); 1972, art. 51; 1976, art. 40).
• Les gouvernements devraient établir des services techniques consultatifs, à la disposition du
secteur privé (1972, art. 38).
• Les gouvernements devraient établir soit des subventions spéciales soit un fond national de
sauvegarde, en dehors du budget normal (1968 art. 16)) propice à la mise en valeur de ce patrimoine.

Bien que la communauté internationale bénéficie aujourd'hui d'un réseau permettant les échanges d'information au sujet du patrimoine, aucune échange ne s'est encore faite au niveau global quant aux moyens de mise en oeuvre de ces Recommandations. Cette lacune est aussi reflétée dans le cadre universitaire par la pénurie de cours en stratégies comparatives gouvernementales, juridiques, fiscales et financières. Tant que ces stratégies ne seront pas élaborées, la gestion du patrimoine n'atteindra pas une application optimale.

Ce document représente une mise à jour de l'allocution de Marc Denhez (auteur du livre The Heritage Strategy Planning Handbook et ancien président du Comité d'ICOMOS Canada sur le Droit, les finances et l'organisation), au colloque d'ICOMOS à Lausanne, 1990.

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